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Die Auseinandersetzungen zur österreichischen Pensionsreform 2003
von David Mum
Ausgangspunkt der Pensionsreform
Die Elemente der österreichischen Pensions'kürzungs'reform
Die österreichische Pensionsreform 2003 im europäischen Vergleich
Aus der Diskussion beim ESF-Seminar 'Analyse der neoliberalen Offensive gegen die Pensionen'
Die Ausgestaltung der Pensionssysteme unterliegt tief greifenden Änderungen. Diese waren insbesondere in den 90er Jahren in vielen Staaten mit Konflikten und sozialen Auseinandersetzungen verbunden. In Österreich führten Pläne und Ankündigungen dieser einschneidenden Pensionsreform zu den ersten flächendeckenden Streikbewegungen seit mehr als fünf Jahrzehnten, die einen Bruch in der im sozialpartnerschaftlichen Konsens geprägten Politikformulierung und Politikumsetzung darstellen könnten.
Große, verallgemeinerte Streik- bzw. Protestbewegungen, die sich anlässlich der Leistungs- und Zugangsverschlechterungen im Pensionssystem entwickelt haben, fanden in Italien 1994 und 2003, Frankreich 1995 und 2003, der Tschechischen Republik 1995 und in Griechenland 2001, statt.
Ein Grund dafür: Die Pensionsausgaben machen meist den größten Teil der Sozialausgaben aus. Da sich die Pensionen von anderen Transferleistungen dadurch unterscheiden, dass sie unbefristet gewährt werden, machen sie einerseits einen hohen Anteil des Sozialbudgets aus, und andererseits wirkt sich für die PensionistInnen eine Änderung der Leistungsgewährung 'lebenslang' aus.
Insbesondere seit 1993 versuchten die Mitgliedstaaten der EU, das Wachstum der Pensionsausgaben zu drosseln, was in Zusammenhang mit den Sparzielen zur Erreichung der im Vertrag von Maastricht für die Währungsunion festgelegten Konvergenzkriterien gesehen werden kann. Seither haben sich die Finanzminister darum bemüht, die Zügel an zu ziehen und Druck zu machen, durch Pensionsreformen das künftige Ausgabenwachstum zu reduzieren und durch eine Redimensionierung der ersten Säule Teile der Risken der Alterssicherung auf die Menschen zu verlagern. Wir beobachten insbesondere im Bereich der Alterssicherung seit den 1990er Jahren global einen Prozess der Rekommodifizierung.
Die Tendenz zur Pensionsprivatisierung war am stärksten in Lateinamerika, wo ganze Systeme völlig privatisiert wurden und in Osteuropa, wo meist auf 'Mischsysteme' umgestellt wurde.
Die Beobachtung der Ausgaben für die öffentlichen Pensionen wurde auf Ebene der EU durch die Methode der offenen Koordinierung institutionalisiert. In deren Rahmen erhalten die Mitgliedstaaten Empfehlungen für Pensionsreformen, wenn sie die Zugangsvoraussetzungen noch nicht genug verschärft haben, um 'Anreize zur Frühpensionierung' abzubauen oder das Leistungsniveau noch nicht 'ausreichend' gesenkt haben, um die langfristige Tragbarkeit der Finanzierung zu sichern.
Ausgangspunkt der Pensionsreform
Im europäischen Vergleich bietet das öffentliche Pensionssystem in Österreich eine relativ umfassende Versorgung und vergleichsweise hohe Einkommensersatzraten. In der BRD sind 82% der Erwerbstätigen im gesetzlichen Rentensystem versichert, in Österreich 95%. Klarerweise liegt aber dieses auf dem Sozialversicherungsprinzip beruhende Alterssicherungssystem wegen der Anbindung an die Erwerbstätigkeit - was den Erfassungsgrad betrifft - etwas hinter universellen auf dem Wohnortprinzip beruhenden Versorgungssystemen.
Die Nettoersatzraten liegen im Durchschnitt bei knapp 80%. Die derzeitige rechtskonservative Regierung will nun dieses System auf ein Mehrsäulenmodell umbauen. Dazu sind zwei Reformen vorgesehen:
In einem ersten (bereits beschlossenen Schritt) erfolgt eine parametrische Reform, mit der das künftige Leistungsniveau im bestehenden System reduziert und der verfrühte Pensionszugang abgeschafft wird.
In einem zweiten Schritt soll eine Umstellung von einem leistungsdefinierten System auf ein beitragsorientiertes, auf einem persönlichen Pensionskonto beruhendes System erfolgen.
Damit würde dem schwedischen und italienischem Weg der Reform gefolgt, bei dem das System Sicherheit über die Kostenentwicklung auf Kosten der Vorhersehbarkeit der Leistungshöhe der Versicherten gewinnt: Diese tragen das volle Risiko, weil die einzige fixierte Größe dieses Systems der Beitragssatz ist und die Leistungshöhe zur variablen Größe wird.
Die Elemente der österreichischen Pensions'kürzungs'reform
Die beschlossene Pensionsreform sieht eine Abschaffung aller vorzeitigen Alterspensionen und drastische Leistungskürzungen vor.
Die 'Reform' besteht aus folgenden Eckpunkten:
Die Reform führt im Endausbau bei bis zu 40 Versicherungsjahren zu einer Pensionsminderung um durchschnittlich 38% und bei 45 Versicherungsjahren von 27%.
Damit werden insbesondere Menschen jüngeren und mittleren Alters in die private freiwillige Altersvorsorge gezwungen, um ihren Lebensstandard im Alter aufrecht halten zu können.
Die Streikbewegungen der österreichischen Gewerkschaften haben das Ziel verfolgt, die Beschlussfassung dieser Pensionsreform im Juni 2003 zu verhindern. Es wurde angeboten, dass der Gewerkschaftsbund mit den Interessenvertretungen der Arbeitgeber bis zum Herbst ein langfristiges Reformkonzept entwickeln soll, worauf seitens der Regierung nicht eingegangen worden ist.
Die Bewegung war - was die Beteiligung betrifft - erfolgreich, hat die gesteckte Zielsetzung, die Beschlussfassung der Reform zu verhindern letztlich aber nicht erreicht. Dennoch sind die Proteste nicht wirkungslos geblieben.
Die Beteiligung an den Aktionen ist jedenfalls als Erfolg anzusehen. Am ersten Streik (06.05.2003) nahmen etwa eine halbe Million teil, an einer Großdemonstration am 13.05.2003 200.000 Menschen und einem zweiten Streiktag (03.06.2003) etwa 1 Million Beschäftigte.
Das ist bei etwa 3 Millionen unselbständig Beschäftigten doch eine durchaus breite Beteiligung an den Protestaktionen und insofern bemerkenswert, weil es in Österreich bisher diese konfliktorische Interessenauseinandersetzung nicht gegeben hat.
Ein Resultat dieser Bewegung war eine Änderung der Reform, die zumindest vorläufig bewirkt, dass die Verluste durch die Reform mit 10% begrenzt werden. Ohne diese Deckelung würde die Reform im Endausbau bei bis zu 40 Versicherungsjahren zu einer Pensionsminderung um durchschnittlich 38% und bei 45 Versicherungsjahren von 27% führen.
Die Deckelung ist keine sozialpolitisch motivierte Maßnahme, sondern eine ad hoc-Änderung deren Ziel es war, den Protesten den Wind aus den Segeln zu nehmen. Die Gewerkschaften haben wegen dieser Maßnahme ihre ablehnende Position gegenüber der Reform nicht aufgegeben. Zum einen bedeutet eine 10%ige Pensionskürzung die Streichung von 1,4 Monatspensionen (Pensionen werden in Österreich 14 mal pro Jahr ausbezahlt), zum anderen kann die Deckelung jederzeit durch eine einfache Mehrheit im Parlament gestrichen werden und dann sinken die Pensionen drastisch.
Eine Deckelung ist mit einem beitragsdefinierten Pensionskonto unvereinbar. Es besteht daher für die künftigen PensionistInnen die große Unbekannte, wann die Deckelung gestrichen wird und welche Jahrgänge noch unter diese 'Schutzbestimmung' fallen werden.
Die österreichische Pensionsreform 2003 im europäischen Vergleich
Die österreichische Pensionsreform des Jahres 2003 liegt, was die einzelnen Maßnahmen betrifft, die sie zum Inhalt hat, durchaus im europäischen Trend. Was die schwarz-blaue Pensionsreform aber von Maßnahmen in den anderen Ländern unterscheidet, sind einerseits die teilweise sehr kurzen Übergangsfristen und andererseits die Kombination von vielen Maßnahmen, die allesamt pensionssenkend wirken. Auch die gänzliche Abschaffung des vorzeitigen Pensionsanspruches stellt europaweit die Ausnahme dar und wird unter den gegebenen Umständen auf dem Arbeitsmarkt zu einer Erhöhung der Erwerbslosigkeit führen. Auch der im Zuge der Pensionsreform beschlossene Entfall der ersten Pensionsanpassung ist einzigartig und logisch schwer zu begründen.
Die nunmehrige Ausgestaltung der Pensionssysteme bedeutet, dass man das Risiko, keinen geeigneten Arbeitsplatz zu finden bzw. keinen durchgehenden Erwerbsverlauf aufweisen zu können, vermehrt selbst tragen muss. Die Schaffung von Anreizen für einen späteren Pensionsantritt ist - aus der Logik des Pensionssystems - erstrebenswert. Wenn diesen Anreizen aber keine Möglichkeiten gegenüberstehen, bedeutet es nichts anderes als eine Leistungs- und Lebensstandardkürzung für die Betroffenen. Weil die Lebenslage der Menschen durch die Rücknahme der sozialen Sicherungssysteme vermehrt von der Verwertbarkeit der eigenen Arbeitskraft abhängig gemacht wird, haben wir es mit einer 'Rekommodifizierung sozialer Lagen' zu tun.
Doch es regt sich Widerstand gegen die Politik der Risikoprivatisierung und die Rücknahme sozialen Ausgleichs. In vielen Ländern Europas setzen sich die Menschen in Demonstrationen und Streiks für den Erhalt der solidarischen Pensionssysteme ein und überlassen ihre sozialen Sicherungssysteme nicht den politischen Klassen, die sich meist neoliberalen Dogmen verschrieben haben.
Eines haben die Protestbewegungen aber auch gezeigt: Erfolge sind fast immer nur vorübergehender Natur und müssen immer wieder verteidigt werden, da hier die Begehrlichkeiten und Hartnäckigkeiten der Finanzminister und des Finanzkapitals besonders ausgeprägt sind.
Mag. David Mum ist Ökonom und arbeitet in Wien in der Grundlagenabteilung der Gewerkschaft der Privatangestellten, www.gpa.at.
An folgendem Seminar nahm er als Diskutant teil:
Aus der Diskussion beim ESF-Seminar 'Analyse der neoliberalen Offensive gegen die Pensionen'
Die Diskussion zur 'Analyse der neoliberalen Offensive gegen die Pensionen' war durchaus spannend.
Zum einen war es erhellend, dass sich das Podium nicht nur aus europäischen DiskutantInnen zusammengesetzt hat. Ursprünglich hätte auch ein argentinischer Kollege teilnehmen sollen, der leider nicht gekommen ist. Es kam dann ein Gewerkschafter aus den USA, der sehr klare Worte zu einer Pensionsfinanzierung über die Kapitalmärkte gefunden hat.
Diese sei für die ArbeitnehmerInnen nicht nur deswegen nicht optimal, weil die meisten Menschen nicht die Zeit und das Wissen haben, sich mit den Märkten so eingehend zu beschäftigen, sodass sie 'optimale Veranlagungsentscheidungen' treffen könnten. Selbst wenn diese Bedingungen erfüllt wären, ist die Alterssicherung am Kapitalmarkt nicht gut aufgehoben, denn die Finanzmärkte sind total korrupt, wie man anhand der vielen Skandale eindrucksvoll erfahren hat.
In der Diskussion herrschte großteils grundsätzliche Einigkeit vor. Es wurden die Gewerkschaften kritisiert, nicht vehement genug gegen die Pensionskürzungen gekämpft zu haben.
Überraschung für eine ESF-Diskussion: ein niederländischer Diskutant meinte, das Kapitaldeckungsverfahren sei dem Umlageverfahren überlegen. Aber dort ist der Glaube an 'funding' auch bei den Gewerkschaften stark verwurzelt.
Ortrun Gauper (ver.di)
von der Gewerkschaft ver.di berichtete über die deutsche Diskussion. Der Sozialabbau von rot-grün führt zu Auseinandersetzungen mit den Gewerkschaften. Kohl hätte sich nicht getraut, ein derartiges Programm umzusetzen. Diskutiert werden eine Anhebung des Rentenalters und Pensionskürzungen über einen Nachhaltigkeitsfaktor. Ziel der Regierung ist eine Beitragssatzstabilisierung. Die Riester-Reform mit dem Einstieg in die kapitalgedeckte Vorsorge ist bis jetzt gescheitert, weil die Produkte nicht angenommen werden.
Verdi-Positionen
Dabei steht eines fest: Auch junge Menschen benötigen ein leistungsfähiges umlagefinanziertes gesetzliches Rentensystem, weil nur dieses System alle drei biometrischen Risiken (Langlebigkeits-, Erwerbsminderungs- und Hinterbliebenenrisiko) berücksichtigt und einen gerechten und sozialen Ausgleich schaffen kann.
Der Nachhaltigkeitsfaktor ist von seiner Konstruktion her so gestaltet, dass er eine 'nach unten offene Rürup-Skala' darstellt, das heißt durch Änderungen der Faktoren kann das Rentenniveau weiter nach unten sinken.
Abschlag in Deutschland: 0,3% pro Monat (Österreich 0,35%). Der maximal mögliche Abschlag beträgt bei einem um fünf Jahre vorgezogenem Rentenbeginn 18%.
Gegen die Anhebung der Abschläge sprechen auch die von Prof. Friedrich Breyer, Uni Konstanz und Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Berlin, in seiner Studie 'Arbeitsmarkt und Alterssicherung in Deutschland' (Vortrag vom 05./06.12.2002 in Dresden) vorgetragenen Untersuchungsergebnisse, dass Abschläge vielfach von Personen mit geringerer Lebenserwartung in Anspruch genommen werden. Dieser Personenkreis, oftmals mit körperlich anstrengenden Tätigkeiten befasst, hat zumeist keine andere Möglichkeit, als die frühestmögliche Rente zu beanspruchen, unabhängig davon, ob sie sich den Abschlag leisten können. ver.di, S. 34
Gegen eine wie auch immer geartete Anhebung der Abschläge spricht das Argument der Verteilungsgerechtigkeit. Im Erwerbsleben an sich schon benachteiligte Gruppen müssten zusätzliche, durch Abschläge verursachte Rentenminderungen in Kauf nehmen.
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