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Countdown bis Cancún: Ein undurchsichtiger und 'regelloser' Verhandlungsprozess unter Ausschluss der Öffentlichkeit
von Aileen Kwa
Expertin für strategische Analyse bei 'Focus on the Global South' in Genf
Die Ziele in Cancún
Wichtige Merkmale bei der Vorbereitung für Cancún:
1. Flexibilität - keine klare Ablaufregelung
2. Verschleierung und Undurchsichtigkeit
3. Texte vom Vorsitzenden statt von den Mitgliedern, Vorsitzende beherrschen die Verhandlungen statt sie zu fördern
4. Mini-Ministerkonferenzen, Gespräche im 'Grünen Salon' und Lobbyarbeit in den Hauptstädten
5. Die Genfer Verhandlungen werden auf informelle Art geführt
6. Bilateraler Druck
Neuseeland: mehr Transparenz verschiebt die Verhandlungen in den Untergrund
Zum Abschluss
Weniger als sechzig Tage vor der Ministerkonferenz in Cancún ist die Welthandelsorganisation (WTO) zu einer noch heimlicheren und undurchsichtigeren Form der Beratung übergegangen - wie immer, wenn sie unter Druck gerät.
Der Vorgang ist durch 'Flexibilität' gekennzeichnet - das heißt es werden spontan Prozeduren erfunden, die den Interessen der Mächtigen entgegenkommen - und durch Undurchsichtigkeit. Das Sekretariat und die Vorsitzenden der Verhandlungsgremien kontrollieren das Verfahren streng, anstatt es wie vorgesehen zu erleichtern. Hinzu kommt, dass sie sich auf die Minister konzentrieren, statt sich auf die technischen Experten in Genf zu verlassen, die mit dem im Detail 'begrabenen Hund' der sehr technischen Sprache besser vertraut wären.
Darüber hinaus gibt es noch nicht einmal einen Textentwurf als Vorlage für das Treffen. Die Mitglieder der Entwicklungsländer wissen nicht, wann dieser endlich erscheinen wird. Den Teilnehmern wurde erklärt, dass der Text erst am 24. Juli feststehen wird, nur drei Arbeitswochen vor Cancun, was den Delegationen aus den Entwicklungsländern wenig Zeit lässt, auf den Text zu reagieren oder sich untereinander abzusprechen.
Die Ziele in Cancún
Viel steht bei dieser Ministerkonferenz auf dem Spiel. Der Umstand, dass im letzen Jahr verschiedene Termine für Entscheidungen zu 'Entwicklungsthemen' wie besondere und differenzierte Behandlung, Umsetzung der Verpflichtungen, das TRIPS-Abkommen (trade-related aspects of intellectual property rights) und Gesundheit versäumt wurden, zwingt zur Frage, wie aufrichtig sich die führenden Länder - insbesondere die USA und die EU - für eine 'Entwicklungsrunde' einsetzen?
Das öffentliche Erscheinungsbild der WTO steht nun auf dem Spiel. Das Sekretariat der Handelsorganisation, die USA und die EU bemühen sich um Schadensbegrenzung. In Cancun wird sich zeigen, ob es ihnen gelingt, die WTO wieder reinzuwaschen. Überdies ist noch immer keine Übereinkunft über die Modalitäten der Verhandlungen zur Landwirtschaft in Sicht, obwohl diese schon Ende März vorliegen hätte sollen. In Cancun muss zudem beschlossen werden, ob Verhandlungen zu Investitionen, Wettbewerb, Transparenz beim öffentlichen Beschaffungswesen, Handelserleichterungen (sogenannte 'new issues', die 'neuen Bereiche von Singapur') eingeleitet werden sollen.
Die Motoren der WTO wollen unbedingt verhindern, dass Cancun ein zweites Seattle wird, wo kein Ergebnis zustande kam.
Abgesehen vom Imageschaden könnte dies auch die laufende Verhandlungsrunde, die im Dezember 2004 abgeschlossen sein sollte, zum Stillstand bringen. (Sowohl der EU-Handelskommissar Pascal Lamy als auch der US-Handelsbeauftragte Robert Zoellick beenden ihre Aufgaben Ende 2004. Sie würden sich selbstverständlich gerne mit einem positiven Ergebnis verabschieden.) Aber gerade beim Thema Landwirtschaft beharren die USA und die EU auf ihren anscheinend unvereinbaren Positionen. Was die 'new issues' betrifft, haben die Genfer Verhandlungen die große Distanz zwischen den Positionen der Industrie- und der Entwicklungsländer hervorgehoben.
Die Sackgasse in Sachen Landwirtschaft führte dazu, dass die Entwicklungsländer auch bei den GATS-Verhandlungen bremsen. Fast zwei Monate nach dem Start der 'Angebots-Runde', bei der die WTO-Mitgliedsländer jene Bereiche angeben sollen, die sie bereit sind zu liberalisieren, gibt es nur wenige, die sich vorwagen und diejenigen, die Angebote machen, beschränken sich auf minimalistische Positionen.
Die oben genannte Sackgasse ist nichts neues für Verhandlungspartner von Handelsabkommen:
Sie ist ein wesentlicher Bestandteil der Verhandlungsstrategien der Großen - extreme Standpunkte einnehmen, bilateral mit ebenbürtigen Ländern verhandeln (die USA und die EU werden ihre eigenen Abmachungen treffen), den Entwicklungsländern etwas Zuckerbrot anzubieten und ein wenig die Peitsche zu schwingen, dazu noch eine gute Dosis persönlicher Kontakte zu Ministern, serviert mit gehörigen Portionen Überredung oder Zwang.
Sicherlich ist so ein Abschluss im 'Konsens' möglich (so geschehen bei der Ministerkonferenz in Doha 2001).
Um aber zum 'richtigen' Ergebnis zu kommen, ist es äußerst wichtig, dass einige Wenige den Verlauf der Verhandlungen strikt unter Kontrolle haben. Transparenz sowie Einbindung sämtlicher Teilnehmer in den Entscheidungsfindungsprozess bei der Vorbereitung der Ministerkonferenz und bei der Konferenz selbst sind dabei nur hinderlich.
Dies zeigte sich schon in Seattle. Dort stammte die Textvorlage für die Verhandlungen nicht vom Vorsitzenden, sondern von den Teilnehmern und gab die Bandbreite der Positionen der Mitglieder wieder. Im Gegensatz dazu sind Ausschluß, Marginalisierung und Undurchsichtigkeit nötig - aber so geschickt inszeniert, dass der Anschein der Einbindung aller bestehen bleibt, damit die Ausgeschlossenen nicht rebellieren?
Genau das zeigte sich jetzt in Genf bei der Vorbereitung von 146 Ländern für die fünfte Ministerkonferenz im September.
Wichtige Merkmale bei der Vorbereitung für Cancun:
1. Flexibilität - keine klare Ablaufregelung
Seit März dieses Jahres gab es schon Gerüchte über den Fortgang der Vorbereitungen in Genf, insbesondere über das eventuelle Scheitern der Ministerkonferenz in Cancun und dass die Verhandlungsrunde verlängert werden müsse.
Die unterschiedlichsten Ideen über die richtige Vorgangsweise, um bei den Ministerkonferenzen Konsens zu erreichen, wurden in Umlauf gesetzt: eine Erklärung, ein Kommuniqué, ein Lagebericht oder gar keine Erklärung. Aber es gab keine seriöse Diskussion über diese Themen, die alle Mitglieder einschloss. Dafür gab es dann am 8. Mai - statt einer Anhörung der Mitglieder - auf Initiative des Generaldirektors Supachai Panitchpakdi und des Vorsitzenden der Generalversammlung, Botschafter von Uruguay Carlos Perez del Castillo, ein informelles, außerprotokollarisches 'Informationstreffen' von Delegationsleitern (also Botschaftern), bei dem die Anwesenden über den Ablauf 'aufgeklärt' wurden.
Statt eine klare Vorgangsweise für die Verhandlungen bis Cancun festzulegen, erklärte Castillo, dass wohl trotz dem starken Interesse aller Teilnehmer '...an einem möglichst klaren und vorhersehbaren Programm für die nächsten paar Wochen...': 'Ich bin mir Ihres Verständnisses dafür sicher, dass es heute unmöglich ist, vorherzusehen wie oder wann die nächsten Schritte gemacht werden können ... Wir müssen darum ausreichend Flexibilität behalten, um den Prozess sich entwickeln zu lassen, dabei aber selbstverständlich transparent und systematisch vorgehen'. (JOB (03)/88, 9. Mai 2003)
Die von ihm erwähnte Flexibilität war Grund für heftige Debatten nach Doha gewesen. Die 'Gruppe der gleichgesinnten Länder' (LMG), die Kuba, die Dominikanische Republik, Ägypten, Honduras, Indien, Indonesien, Jamaika, Kenia, Malaysia, Mauritius, Pakistan, Sri Lanka, Tansania, Uganda und Zimbabwe einschließt, bestand darauf, dass es klare Ablaufregeln vor und während Ministerkonferenzen geben muss (WT/GC/W/471, 24. April 2002).
Hier einige Beispiele ihrer Vorschläge zur Vorbereitungsprozedur von Ministerkonferenzen:
- Jede Verhandlungsprozedur, die in der Vorbereitungsphase angewendet wird, muss vorher in einer ordentlichen Versammlung von den Mitgliedern einstimmig angenommen werden.
- Der Entwurf der Tagesordnung kann erst erstellt werden, nachdem die Mitglieder ihre Ansicht dazu äußern konnten.
- Es sollten regelmäßige formelle Sitzungen der Generalversammlung einberufen werden, um den Stand der Vorbereitungen zu erörtern und von diesen Sitzungen sollte es ein Protokoll geben.
- Es sollte den Delegationen ausreichend Zeit für Einsichtnahme in Textvorlagen und die Abstimmung mit ihren Regierungen gegeben werden.
- Der Entwurf für die Abschlusserklärung von Ministerkonferenzen sollte auf Konsens beruhen. Wo dies nicht möglich ist, müssen alle Meinungsverschiedenheiten in der Abschlusserklärung vollständig und angemessen dokumentiert sein... Wenn eine Mehrheit der Mitglieder die Erwähnung eines bestimmten Punktes im Entwurf der Abschlusserklärung klar ablehnt, sollte dieser nicht in den Entwurf aufgenommen werden.
- Im Zuge der Vorbereitung für die Ministerkonferenz sollten sich der Generaldirektor und das WTO-Sekretariat bezüglich der einzelnen Punkte, die in der Abschlusserklärung erwogen werden, unparteiisch verhalten.
Die Liste geht noch weiter und schockiert nicht wegen ihrer Forderungen, sondern weil ihre Ansprüche ganz elementar sind. Diese Verfahren sollten selbstverständlich zur Arbeitsweise jeder internationalen Institution, die sich auf Regeln stützt, gehören.
Die Bemühungen der LMG waren eine Reaktion auf die schlechten Erfahrungen der Delegationen von Entwicklungsländern bei der Ministerkonferenz in Doha.
Indiens damaliger Wirtschaftsminister Murasoli Maran beschreibt seine Erfahrungen während den letzten zwei Tagen des Doha-Treffens so:
'Nur eine Handvoll WTO-Mitglieder wurden zu den Sitzungen (im Grünen Salon) geladen. Sogar während der Diskussionen in der Nacht vom 13. zum 14. November, der 38-Stunden Marathonsitzung, tauchten stündlich neue Texte zur Diskussion auf, ohne dass es den jeweiligen Delegationen zeitlich möglich gewesen wäre, sie ausreichend zur Kenntnis zu nehmen. Wer arbeitete diese Flut von Entwürfen aus? Und warum? Wir wissen es nicht. Quasi in letzter Minute - nach ca. 37 Stunden und 45 Minuten - zogen sie, so wie der Zauberer ein Kaninchen aus dem Zylinder zieht, ein Papier hervor, und bezeichneten es als den endgültigen Entwurf.
Offensichtlich war es die Strategie, erst in den frühen Morgenstunden einen Entwurf zu präsentieren, um so die anderen zu seiner Annahme zu zwingen oder zumindest ihre Positionen dem Entwurf zu nähern.
Ist so etwas auf anderen internationalen Konferenzen jemals passiert? Ganz sicher nicht! Darum kann ich nur mit Schmerz und Sorge darauf hinweisen, dass jedes System, welches Entwicklungsländer in letzter Minute dazu zwingt, ein für sie bedeutsames Papier zu unterschreiben, auf keinen Fall ein faires System sein kann. Ich plädiere dringend dafür, dass die WTO unter Einbeziehung aller Mitglieder ernsthaft in sich geht und sich Gedanken über die Fairness der Vorbereitungsverfahren von Ministerkonferenzen macht.' (Ansprache beim indischen Wirtschaftsgipfel am 4. Dezember 2001)
Das Positionspapier der LMG wurde von einer Gruppe von Industrieländern heftig angegriffen. Angeführt von Australien, forderte die Gruppe, darunter die Schweiz, Kanada, Korea, Mexiko, Neu Seeland, Singapur (WT/GC/W/477, 28. Juni 2002), mehr 'Flexibilität'.
Sie behaupteten, dass:
'Detaillierte und festgeschriebene Vorgehensweisen bei der Vorbereitung nicht sehr hilfreich und ganz sicher keine gute Voraussetzung für das Erreichen einer Übereinkunft in Cancun seien. Bei einer von Mitgliedern geführten Organisation müssen Prozesse flexibel gestaltet werden. Wir sollten Starrheit vermeiden.'
Die LMG hatte natürlich nicht das politische Gewicht, um ihre Ansichten während der Gespräche, die 2002 endeten, innerhalb der Institution durchzusetzen. Ein Mitglied, welches das Papier mit unterzeichnet hatte, erklärte, dass das Papier seitdem 'auf Eis gelegt' worden war. Sie haben zwar den Botschafter von Uruguay darum gebeten, nochmals Gespräche über die Standpunkte der LMG einzuleiten, sind sich aber über sein Engagement im Unklaren.
Es ist beunruhigend, dass eine auf Regeln basierende internationale Organisation Verfahren spontan ignoriert oder erfindet, um offensichtlich Ergebnisse herbeizuführen, die im Interesse ihrer mächtigsten Mitglieder sind.
2. Verschleierung und Undurchsichtigkeit
Diese Art von 'Flexibilität' führt zu Verschleierung und Undurchsichtigkeit. Gerade jetzt wird der Fortgang der Verhandlungen von vielen Ungewissheiten verschleiert. Mit dem Näherrücken der Ministerkonferenz, und auch bei der Konferenz selbst, wird dies unvermeidlich zu Überraschungen führen. Es wird ebenso dazu führen, dass die Entwicklungsländer ins Hintertreffen geraten. Sie werden nur noch reagieren können, anstatt den Prozess mitzugestalten!
Beim schon erwähnten Informationstreffen der Delegationsleiter am 8. Mai erklärte der Generaldirektor Supachai den Mitgliedern, dass das gesamte Paket erst bei der Generalversammlung am 24. Juli geschnürt würde. Unterdessen werden die Verhandlungen in den verschiedenen Gruppen weitergeführt. Die Delegationen der Entwicklungsländer sind sich aber nicht im Klaren darüber, ob es am 24. Juli dann zu irgendeinem Entwurf kommen wird.
Ein Delegationsmitglied war, mit dem Hinweis auf die wahrscheinlich Ende Juli in Kanada stattfindende Miniministerkonferenz, zu der lediglich etwa 25 Mitglieder eingeladen werden, der Meinung, ein Entwurf würde nicht vor Beginn bis Mitte August vorliegen, je nach dem Ergebnis in Kanada.
Die WTO geht vom 25. Juli bis 10. August für zwei Wochen auf Sommerferien. Jeder Entwurf, der nach dieser Pause herauskommt, gibt somit den Delegierten nur noch drei Wochen Zeit zu reagieren. Wenn man dazu noch berücksichtigt, dass diese Gesetzestexte vom Vorsitzenden entworfen werden (siehe dazu nächstes Kapitel) wird diese knappe Frist ein echter Grund zu Besorgnis.
Normalerweise sollten die Delegierten genügend Zeit haben, die Entwürfe an ihre Regierungen zu schicken, sich mit anderen Entwicklungsländern abzusprechen und schließlich bei den Sitzungen der Generalversammlung Rückmeldung abzugeben. Die Dreiwochenfrist scheint darauf ausgerichtet zu sein, diese Kommunikationsmöglichkeiten zu unterbinden, um wichtigste Entscheidungen auf die Ministerkonferenz in Cancun zu vertagen, wo denn auch nur Minister darüber entscheiden. Deren Einsicht in schwierige technische Handelsfragen ist natürlich mit jener von Handelsexperten in Genf nicht vergleichbar.
3. Texte vom Vorsitzenden statt von den Mitgliedern, Vorsitzende beherrschen die Verhandlungen statt sie zu fördern
Zu Zeiten des GATT sowie in den ersten Jahren der WTO war es undenkbar, dass ein Vorsitzender einen eigenen Text mit seinem Vorschlag zu einem Kompromiss zwischen Mitgliedern herausgibt. Traditionellerweise sieht die Rolle des Vorsitzenden vor, dass er Verhandlungen zwischen Mitgliedern fördert, damit diese ihre Meinungsverschiedenheiten überwinden. Bei anhaltenden Differenzen haben vom Vorsitzenden herausgegebene Texte unweigerlich die Meinungsverschiedenheiten widergespiegelt, wobei die unterschiedlichen Meinungen in Klammern gesetzt waren. Das Endprodukt war dann ein 'Text der Mitglieder'.
Stuart Harbinson hatte den Vorsitz beim Allgemeinen Rat vor der Ministerkonferenz von Doha, in der Position des Botschafters in Hong Kong. Er brach mit traditionellen Verhandlungsverfahren von internationalen Organisationen, als er es auf sich nahm, während der Vorbereitung der Ministerkonferenz von Doha einen 'Text des Vorsitzenden' herauszugeben. Anstatt in seinem Entwurf die verschiedenen Positionen wiederzugeben, präsentierte er gegen internationale und GATT/WTO-Normen seine 'Auffassung' einer Kompromissposition. Diese Technik benachteiligte die in Doha anwesenden Minister von Entwicklungsländern, da der Text die Position der Entwicklungsländer, vor allem zu den umstrittenen neuen Bereichen, überging und nur jene von EU/USA wiedergab.
Bedauerlicherweise für die WTO fand dieser gefährliche Präzedenzfall seit Doha Nachahmung in allen Schlüsselgebieten der Verhandlungen. Texte zu Verhandlungen über TRIPS und Gesundheit, Landwirtschaft und nicht landwirtschaftliche Industriezölle wurden auf die 'harbinsons'sche' Weise produziert. Entwicklungsländer, die vor Doha Einwände erhoben hatten (zum Beispiel Nigeria, das den Harbinson-Text verurteilt hatte, Indien, die LDGs, die Afrikagruppe, etc.) zeigen Ermüdungserscheinungen und resignieren anscheinend gegenüber solcher Strategien.
Unglücklicherweise müssen die Mitglieder vor Cancun mehr von der Sorte gewärtigen. Generaldirektor Supachai hat den Mitgliedern bei dem Treffen am 8. Mai genau das versprochen, als er sagte, dass 'die Vorsitzenden der Verhandlungen derzeit hart daran arbeiten, ihre Mandate zu erfüllen... Der Vorsitzende des Allgemeinen Rats und ich werden eng mit ihnen zusammenarbeiten um die Erfolgschancen dieses vielschichtigen, integrierten Prozesses zu maximieren...' (JOB(03)/88, 9 May 2003)
Seine Kommentare hat USA-Botschafterin Deily im TNC (Trade Negotiations Committee) am 9. Mai wiederholt, wo sie in Anspielung auf die Konferenz in Cancun sagte, dass 'wir eine systematische Zusammenfassung der Forderungen von Doha zu bearbeiten haben werden, die vom Generaldirektor und dem Vorsitzenden Perez del Castillo gut vorbereitet wird' (Aussage von Botschafterin Deily beim TNC, 9. Mai 2003).
Die aktuelle Situation kommentierend, meinte ein ehemaliger ständiger Vertreter bei GATT/WTO, 'von den Vorsitzenden wird erwartet, dass sie die Verhandlungen zwischen Mitgliedern fördern und nicht über Verhandlungen orakeln oder ihre Interpretation einer Kompromisslösung darlegen. Wir hätten so etwas früher nie gewagt. Wir waren viel vorsichtiger. Wir hätten nie gewagt, unsere Interpretation einer Kompromisslösung in ein Papier zu schreiben, solange die Mitglieder noch unterschiedliche Positionen hatten.
Durch den Umstand, dass jemand auf Grund seiner Nähe zu den wichtigen Mitgliedern oder weil die wichtigen Mitglieder auf ihn hören, zum Vorsitzenden bestimmt wird, hat er gewisse Ansichten. Daraus ergibt sich immer, dass ein Vorsitzender in einem Text, der seine Meinung wiedergibt, jedenfalls die Interessen gewisser Mitglieder stärker widerspiegelt als die anderer.'
4. Mini-Ministerkonferenzen, Gespräche im 'Grünen Salon' und Lobbyarbeit in den Hauptstädten
Kritisch für die Vorbereitungsverhandlungen zu Cancun ist das Antichambrieren bei Ministern in den Hauptstädten und was manche Vertreter in Genf als Nebenbeschäftigung von Botschaftern und Experten betrachten.
Seit Doha haben schon zwei Mini-Ministerkonferenzen mit nur etwa 25 eingeladenen Mitgliedern in Sydney und Tokio stattgefunden und zwei weitere sind in Vorbereitung - Ägypten im Juni und Kanada im Juli.
Eher hitzige Kritik war in Genf nach dem OECD-Ministerratstreffen in Paris Ende April zu hören. Einige Vertreter von Entwicklungsländern, der Generaldirektor inbegriffen, schlossen sich den OECD-Ländern für ein exklusives Treffen der WTO in Paris an. Nach ihrer Rückkehr wurden alle nicht Geladenen über die Ereignisse 'instruiert', was einige zu Kritik über die Umgehung des Verhandlungsprozesses in Genf veranlasste.
Eine informelle Mini-Ministerkonferenz ist am 21. und 22. Juni in Sharm-el-Sheikh, Ägypten, geplant. Minister von nur 27 Mitgliedern (wobei die EU als ein Mitglied zählt) wurden dazu eingeladen. Dazu gehören: Ägypten, Australien, Bangladesh, Brasilien, Chile, China, Costa Rica, Europäische Union, Hong Kong, Indien, Indonesien, Japan, Jordanien, Kanada, Kenia, Lesotho, Malaysia, Mexiko, Marokko, Neuseeland, Nigeria, Senegal, Singapur, Südafrika, Schweiz, Thailand, USA.
Eine Mini-Ministerkonferenz zu den Bereichen Marktzugang - Industriezölle, Landwirtschaft und Dienstleistungen, TRIPS und besondere und differenzierte Behandlung, sowie die Fragen von Singapur bei einem gepflegten Essen wird zweifelsohne ein kritischer politischer Moment beim Geschäfte machen und Konsens schmieden mit Entwicklungsländern werden. Die kanadische Mini-Ministerkonferenz wird noch mehr zum Angelpunkt werden. Die Mini-Ministerkonferenz von Singapur hatte vor Doha schon dazu geführt, dass gewisse Delegierte in Genf das Gefühl hatten, 'es sei anders geworden'. Die Ergebnisse der Mini-Ministerkonferenz von Singapur kamen dem, was letztlich in Doha beschlossen wurde, schon sehr nahe. Offensichtlich ist jetzt ein ähnliches Szenario geplant.
Diese Mini-Ministerkonferenzen sind ungesetzlich, da sie etwa 100 Mitglieder der WTO ausschließen. Es ist eine Ironie, dass eine Entwicklungsrunde unter Ausschluss der Mehrheit der Entwicklungsländer unter den WTO-Mitgliedern verhandelt wird. Während die Koordinatoren der Entwicklungsländergruppen - dies sind die LDCs (least-developed countries - am wenigsten entwickelte Länder) und die Afrikagruppe - bei der Mini-Ministerkonferenz in Ägypten dabei sein werden (Bangladesh beziehungsweise Marokko), haben sie kein Mandat, für die anderen zu verhandeln.
Unglücklicherweise sind diese Art von ministeriellen Kontakten Gelegenheiten zu Überredung und Absprachen. Minister von weniger mächtigen Staaten, die meist breiter gefasste Aufgaben haben, sind bei diesen Verhandlungen im Nachteil. Es ist auch gänzlich undemokratisch, Entscheidungen in einer kleinen Gruppe zu treffen und die restlichen Mitglieder vor die vollendete Tatsache zu stellen.
Ein Diplomat aus einem Entwicklungsland, Befürworter der 'new issues', machte folgende Bemerkung über die hauptsächliche Kluft in Genf: 'Wir sind jetzt in einer Sackgasse. Die Botschafter hier sind nicht bereit, Entscheidungen zu treffen. Es steht zu viel auf dem Spiel und sie wollen nicht Schuld daran sein, wenn das Familiensilber weggegeben wird. So überlassen sie die Entscheidungen den großen Tieren. Dann beschweren sie sich aber, dass der Genfer Prozess umgangen wird.'
5. Die Genfer Verhandlungen werden auf informelle Art geführt
Die in Genf stattfindenden Informationstreffen der Delegationsleiter zur Vorbereitung von Cancun werden ebenfalls auf informelle Weise abgehalten. Auch dies ist Grund zur Sorge, die Indien und eine Reihe anderer Entwicklungsländer beim Delegationsleitertreffen am 8. Mai auch angesprochen haben.
Die WTO hat einen Hang zu außerprotokollarischen informellen Treffen. Vor Doha fanden informelle Vorbereitungstreffen des Allgemeinen Rats statt, denen manchmal formelle Treffen folgten (trotzdem war die Häufigkeit der formellen Treffen noch nicht zufriedenstellend). Da es von den formellen Treffen ein Protokoll gab, wurde die Position der Länder publiziert. Diese Öffentlichkeit der Positionen erhöhte etwas die Transparenz der Institution. So war es nach der Doha-Konferenz möglich, die ursprüngliche Position eines Landes mit seiner Position am Ende der Verhandlungen zu vergleichen. Die Unterschiede zwischen der Vor- und Nach-Doha-Position warf etwas Licht auf das, was sich in den Hinterzimmern abgespielt hatte.
In Bezug auf die Geschichte der Institution sind formelle, protokollierte Treffen ebenfalls äußerst wichtig, da sie jene, die später dazustoßen über die Hintergründe zur jeweils laufenden Runde informieren. Dies ist auch wichtig, weil die Sprache der WTO oft mehrdeutig ist, um unterschiedliche Positionen zu umfassen. Aufzeichnungen tragen dazu bei, mehrdeutige Formulierungen richtig auszulegen. Politisch schwächere Länder sitzen ohne solche Aufzeichnungen immer am kürzeren Ast.
6. Bilateraler Druck
Die ungleiche Machtverteilung zwischen Industrieländern und der Mehrheit der Entwicklungsländer bestimmt hauptsächlich darüber, ob und inwieweit die Entwicklungsländer ihre bevorzugte Position in Verhandlungen durchbringen.
Obwohl Konsens theoretisch bedeutet, dass jedes einzelne Land das vorgeschlagene Paket ablehnen und dadurch die Verhandlungen blockieren kann, gelingt dies in der Praxis keinem einzigen der Entwicklungsländer, nicht einmal Indien. Jedes Entwicklungsland hat zumindest eine Schwachstelle gegenüber den USA; der EU und/oder Japan. Diese kann im Export sein, in der Hilfe, den Schulden, IWF-Krediten, die zurückgehalten werden könnten, im präferenziellem Zugang (besonders die Übereinkünfte der AKP-Staaten mit der EU, oder gewisser afrikanischer Staaten mit den USA im African Growth Opportunity Act - AGOA). Bedrohung von Export und Handel sind tägliche Erfahrungen der Minister und Verhandler in Genf. Länder, die derzeit mit den USA über Freihandelsabkommen diskutieren, sind ebenfalls besonders zurückhaltend.
Je nach ihrem Abhängigkeitsgrad und ihrer Verletzbarkeit dämpfen die Vertreter aus dem Süden ihren Ton in den Verhandlungen. Wenn dies nicht reicht, um Verhandler zum Schweigen zu bringen, werden sie in ihrer Position angegriffen. Des öfteren schon wurde Druck auf Länder gemacht, ihren Vertreter abzuziehen. Eine Handvoll besonders lautstarker Botschafter wurde nach Doha abberufen, was die Gruppierungen der Entwicklungsländer bedeutend geschwächt hat. Ein Beispiel dafür, das erst kürzlich im Rahmen der UNO in New York passierte, ist die Abberufung des Botschafters von Chile auf Grund seiner Opposition gegen den Irak-Krieg.
Die heutige geopolitische Lage - das offene Bekenntnis der USA zum Unilateralismus - und die Demonstration militärischer Macht sind ebenfalls Faktoren, die Minister von Entwicklungsländern bei ihren WTO-Verhandlungen unweigerlich beeinflussen.
Ein Diplomat aus einem amerikanischen Entwicklungsland meinte inoffiziell: 'Die gegenwärtige Runde ist ebenso intransparent wie die letzte Ministerkonferenz. Um ihnen die Wahrheit zu sagen - das Problem ist, dass die Entwicklungsländer jetzt (im Vergleich zur Zeit vor Doha) durch bilateralen Druck und die geopolitische Lage schwächer sind als früher.'
Einem afrikanischen Diplomaten zufolge führten Anstrengungen von einigen Afrikanern, eine breitere Basis für eine kritischere Position gegenüber Subventionen in den landwirtschaftlichen Verhandlungen zu gewinnen, zu Telefonaten mit den Regierungen zu Hause. Er meinte, 'wenn die einen Anruf von einem der Knaben von Pascal Lamy erhalten, dann wissen sie schon, dass es sich um eine heikle Angelegenheit handelt'.
Dies hatte zur Folge, dass die Initiative fallen gelassen wurde und die Vorschläge, die jetzt am Tisch liegen, für Entwicklungsländer entsprechend ungünstig aussehen.
Neuseeland: mehr Transparenz verschiebt die Verhandlungen in den Untergrund
Eher unerwartet hat der neuseeländische Vertreter Timothy Groser in der TNC-Versammlung vom 9. Mai die Entwicklungsländer davor gewarnt, auf mehr Transparenz im Entscheidungsfindungsprozess zu drängen. Bei 146 Mitgliedern, warnte Groser, würde die Runde zu keinem Ergebnis kommen, wenn immer alle Mitglieder bei allen Entscheidungen eingebunden wären. Bemühungen um mehr interne Transparenz wären kontraproduktiv, meinte er, und würden die Verhandlungen in den Untergrund drängen.
Von einem als 'demokratisch' geltenden Land wie Neuseeland hätte man eigentlich einen anderen Ton erwartet. Die Runde scheint auf jeden Fall schon in den Untergrund gegangen zu sein, da sie von dem Generaldirektor, Harbinson-Team und dem Vorsitzenden des Allgemeinen Rates gemeinsam mit den Hauptakteuren völlig kontrolliert wird.
Zum Abschluss
Falls internationale Organisationen zur Schaffung internationaler Regeln nicht ausschließlich dazu da sind, den Willen der Mächtigen zu legitimieren, sind die derzeitigen Vorgänge in der WTO eine schlimme Verirrung in Bezug auf das Streben nach einem Miteinander, dem die Bemühungen der meisten WTO-Mitglieder gelten.
Anstatt für die Schwachen da zu sein, glänzt die WTO bei der Institutionalisierung des Willens der Starken.
Vielleicht lässt sich alles darauf reduzieren, was John Musonda vom 'Union Network International' in Sambia sagt: 'Es ist immer die selbe koloniale Gleichung. Unserem Volk gehört nichts, wir kontrollieren nichts. Ihre Völker (des Nordens) sind entwickelt, also wollen sie den Handel ausdehnen. Unsere Völker sind nicht entwickelt, wir können den Handel nicht ausdehnen'. (Khan, Farah, IPS 24. Mai 2003 'Eine Strategie für das nächste WTO-Treffen in Mexiko').
Der Versuch, der Mehrheit im Süden den Aktionsplan expansionshungriger Konzerne aufzudrängen, kann nur in einem Klima der Marginalisierung und Verschleierung, der gesetzlosen Abläufe und 'Einflussnahmen' gelingen.
Übersetzung: Marcel Brand, Martin Regelsberger
Ehrenamtliches Übersetzungs-Team, coorditrad
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